เรื่องที่ 3 สถานะบุคคลของผู้เฒ่าไร้สัญชาติ
1. ความสำคัญของปัญหา
สิทธิในการมีสัญชาติ ( Rights to Nationality) เป็นสิทธิมนุษยชนและเป็นสิทธิตามธรรมชาติของมนุษย์ทุกคน โดยปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ( Universal Declaration of Human Rights 1984) ข้อ 15 วรรคหนึ่ง ได้กำหนดไว้ว่าทุกคนมีสิทธิในสัญชาติหนึ่ง ( Everyone has the right to a Nationality) แม้ว่าการให้สัญชาติกับบุคคลใดเป็นอำนาจอธิปไตยของรัฐเจ้าของอธิปไตย แต่เมื่อประเทศไทยให้สัตยาบันรับรองปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชนแล้ว ก็ย่อมต้องมีหน้าที่ในการส่งเสริมให้สิทธิในเรื่องดังกล่าวเป็นจริง ตลอดทั้งคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐาน รวมทั้งแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ให้คนเหล่านั้นด้วย นอกจากนี้ อนุสัญญาว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติทางเชื้อชาติในทุกรูปแบบ ( Convention on Elimination of all Forms of Racial Discrimination 1965) ข้อ 5 ได้กำหนดหลักการว่า เพื่อไห้สอดคล้องตามพันธกรณีพื้นฐานที่ได้จัดวางไว้ตามข้อ 2 ของอนุสัญญานี้ รัฐภาคีจะห้ามและขจัดการปฏิบัติทางเชื้อชาติทุกรูปแบบ และจะประกันสิทธิของทุกคนให้มีความเสมอภาคกันตามกฎหมาย โดยไม่จำแนกตามเชื้อชาติ สีผิว หรือชาติ หรือเผ่าพันธุ์กำเนิด ซึ่งรวมถึงสิทธิในการครองสัญชาติด้วย แม้ประเทศไทยจะยังไม่ได้เข้าเป็นภาคีอนุสัญญาว่าด้วยสถานะผู้ไร้สัญชาติ ( Convention Relating to the Status of Stateless Person 1954) และอนุสัญญาว่าด้วยการลดสภาวะความไร้สัญชาติ ( Convention on the Reduction of Statelessness 1961) แต่ประเทศไทยก็ควรดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสัญชาติและการเข้าเมืองของไทยให้สอดคล้องกัน เพื่อลดความไร้สัญชาติในประเทศไทย ซึ่งจะทำให้ผู้ไร้สัญชาติสามารถเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานและสวัสดิการพื้นฐานในการดำรงชีวิตและแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย โดยเฉพาะผู้เฒ่าไร้สัญชาติเป็นกลุ่มที่มีความยากลำบากในการดำรงชีวิต โดยเฉพาะการเข้าไม่ถึงสิทธิในการรักษาพยาบาลและเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ
จากการประเมินสถานการณ์ด้านสิทธิของกลุ่มชาติพันธุ์ ชนพื้นเมือง คนไร้รัฐไร้สัญชาติและประชากรข้ามชาติในประเทศไทย พบว่าสังคมไทยมีความเป็นพหุลักษณ์ทางสังคมและวัฒนธรรม มีกลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งนำเสนออัตลักษณ์ของตนเองในลักษณะชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมและชนพื้นเมือง มีมากกว่า 56 กลุ่ม โดยอาศัยอยู่ในประเทศไทยมานานหลายชั่วอายุคน แต่ยังประสบปัญหาสถานะบุคคลทางกฎหมาย การไร้รัฐและการไร้สัญชาติ โดยมีสาเหตุมาจากข้อจำกัดของกฎหมายเกี่ยวกับสัญชาติ และสิทธิในความเป็นพลเมืองของ รัฐไทย อยู่ในพื้นที่ห่างไกล มีอุปสรรคด้านภาษา พยานเอกสารสูญหาย ทำให้ไม่สามารถขอสัญชาติไทยได้ ส่งผลกระทบต่อสิทธิในการเข้าถึงระบบสวัสดิการที่รัฐจัดให้ เช่น การรักษาพยาบาล สิทธิทางการศึกษา การได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ สิทธิในการเดินทางโดยเสรี ฯลฯ
แม้ว่าประเทศไทยจะเปิดโอกาสให้ชนกลุ่มน้อยเหล่านี้ใช้สิทธิในการแปลงสัญชาติไทยได้ แต่กฎหมายและระเบียบปฏิบัติยังมีขั้นตอนและแนวทางปฏิบัติที่เป็นอุปสรรคในการดำเนินการ ดังนี้
1. กลไกในการเข้าสู่กระบวนการแปลงสัญชาติเป็นไทยของชนกลุ่มน้อยตามกฎหมาย ระเบียบหรือแนวปฏิบัติในปัจจุบันมีความซับซ้อนและเข้าถึงได้ยาก ผู้ขอแปลงสัญชาติจำเป็นต้องมีความรู้ทางกฎหมายและนโยบาย และมีความพร้อมทางเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม กลุ่มคนไร้สัญชาติที่อยู่ในประเทศไทยส่วนใหญ่เป็นกลุ่มคนชายขอบหรือกลุ่มชาติพันธุ์ มีสภาพชีวิตที่ลำบากยากจน ห่างไกลความรู้ ซึ่งทำให้การขอแปลงสัญชาติเป็นไปได้ยาก
2. ประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมาย โดยเฉพาะเจ้าหน้าที่ผู้รับคำขอแปลงสัญชาติ ทั้งในขั้นตอนการพิจารณารวบรวม ตรวจสอบเอกสารหลักฐาน ไม่ปฏิบัติตามกรอบกระบวนการและระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด มีการสร้างเงื่อนไขที่นอกเหนือไปจากกฎหมายกำหนดในการรับคำขอแปลงสัญชาติ อันเนื่องมาจากขาดความรู้ความเข้าใจในหลักกฎหมาย ทัศนคติในประเด็นความมั่นคงของรัฐ รวมทั้งปัญหาอัตรากำลังเจ้าหน้าที่ไม่เพียงพอกับการจัดการปัญหา
3. หลักเกณฑ์ตามแนวทางประกอบการใช้ดุลพินิจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในการพิจารณาให้คนไร้สัญชาติเข้าถึงสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติไม่สอดคล้องกับสภาพที่เป็นจริงในการดำรงชีวิต ความเป็นอยู่ สังคมและวัฒนธรรมของชนกลุ่มน้อยหรือกลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่ในประเทศไทย เช่น การกำหนดเงื่อนไขเรื่องรายได้ อัตราการเสียภาษี รวมทั้งระยะเวลาในการเสียภาษี การกำหนดให้ต้องมีเอกสารบางประการที่ชนกลุ่มน้อยไม่อาจมีได้ เช่น ใบอนุญาตทำงานหรือประกอบธุรกิจ เพื่อยืนยันการมีอาชีพเป็นหลักแหล่ง การทดสอบวัดความรู้หรือการร้องเพลงชาติ ซึ่งหลักเกณฑ์เหล่านี้ล้วนเป็นอุปสรรคสำคัญที่ทำให้ผู้ไร้สัญชาติไม่สามารถแปลงสัญชาติได้
4. กฎกระทรวงซึ่งออกตามมาตรา 10 (5) ของพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 เกี่ยวกับการผสมกลมกลืนกับสังคมไทย โดยกำหนดให้คนต่างด้าวที่จะขอแปลงสัญชาติจะต้องพูดภาษาไทยและฟังภาษาไทยเข้าใจได้ ทำให้คนไร้สัญชาติซึ่งเป็นชนกลุ่มน้อยหรือกลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งอาจพิการ พูดไม่ได้หรือมีปัญหาทางการได้ยิน ไม่สามารถเข้าถึงสิทธิในการแปลงสัญชาติได้
คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเห็นว่าปัจจุบันมีชนกลุ่มน้อยซึ่งได้รับการสำรวจและได้รับอนุญาตให้อยู่ในประเทศไทยโดยชอบด้วยกฎหมายซึ่งรอการแปลงสัญชาติเป็นไทยจำนวนมาก แต่ด้วยขั้นตอนและกระบวนการที่กำหนด ทำให้การแปลงสัญชาติของชนกลุ่มน้อย โดยเฉพาะผู้เฒ่าไร้สัญชาติเป็นไปด้วยความล่าช้า ส่งผลกระทบต่อการเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานเช่นเดียวกับพลเมืองไทยทั่วไป
2. การดำเนินการของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ โดยคณะอนุกรรมการด้านสถานะบุคคล สิทธิกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง ได้ให้ความสำคัญกับการผลักดันการแก้ไขปัญหาเรื่องสถานะบุคคล การไร้รั ไร้สัญชาติ โดยเฉพาะกลุ่มเป้าหมายที่เป็นผู้สูงอายุ (ผู้เฒ่าไร้สัญชาติ) ที่อพยพเข้ามาอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลานาน จนมีวิถีชีวิตเป็นคนไทย โดยประสานความร่วมมือกับอธิบดีกรมการปกครอง (ร.ต.ท.อาทิตย์ บุญญะโสภัต) และภาคีเครือข่ายที่เกี่ยวข้อง เช่น ศูนย์พัฒนาและสงเคราะห์ชาวเขาจังหวัดกาญจนบุรีและจังหวัดเชียงราย เครือข่ายกะเหรี่ยงเพื่อวัฒนธรรมและสิ่งแวดล้อม เขตงานตะนาวศรี มูลนิธิพัฒนาชุมชนและเขตภูเขา (พชภ.) สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) และนักวิชาการด้านกฎหมายสัญชาติ รศ.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร ศึกษาข้อมูลสถานการณ์และผลักดันให้มีการแก้ไขปัญหาเรื่องสถานะบุคคลของผู้เฒ่าไร้สัญชาติ โดยมีกรณีตัวอย่างความสำเร็จ ซึ่งสามารถใช้เป็นต้นแบบกับกรณีอื่น ๆ ในลักษณะเดียวกันได้ 2 พื้นที่ ดังนี้
กรณีที่ 1 นายโคอิ มีมิ หรือ ปู่คออี้
นายโคอิ มีมิ หรือ “ปู่คออี้” อายุ 107 ปี ผู้นำอาวุโสกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงผืนป่าแก่งกระจานได้ยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เพื่อขอความช่วยเหลือเรื่องสิทธิในสถานะบุคคล และมอบอำนาจให้ทนายความของสมาคมนักกฎหมายสิทธิมนุษยชนยื่นคำร้องขอสัญชาติไทยและขอมีบัตรประจำตัวประชาชน
คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ โดยคณะอนุกรรมการด้านสถานะบุคคล สิทธิกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง ได้ดำเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริง จากหลักฐานทะเบียนสำรวจบัญชีบุคคลในบ้าน หรือ ทร.ชข.“ปู่คออี้” มีบิดาชื่อ นายมิมิ และมารดาชื่อ นางพีนอคี เกิดเมื่อปี พ.ศ. 2454 บริเวณต้นน้ำลำภาชี ซึ่งเป็นเขตรอยต่อจังหวัดเพชรบุรีและราชบุรี มีอาชีพหลัก คือ การทำไร่หมุนเวียนตามวิถีชีวิตดั้งเดิมของกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงในบริเวณที่เรียกว่า “บ้านบางกลอยบน” หรือ “ใจแผ่นดิน” ในผืนป่าแก่งกระจาน แถบชายแดนไทย – เมียนมา ซึ่งส่วนใหญ่ปลูกบ้านด้วยไม้ไผ่ มุงหลังคาใบค้อ มีอาชีพหลัก คือ การทำไร่หมุนเวียน และดำรงชีวิตแบบกลมกลืนกับธรรมชาติ ทั้งยังมีการติดต่อกับโลกภายนอกน้อยมาก
เมื่อปี พ.ศ. 2524 ได้มีการประกาศให้พื้นที่ดังกล่าวเป็นเขตอุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน และในปี พ.ศ. 2539 กรมป่าไม้ (เมื่อปี พ.ศ. 2545 ได้แยกภารกิจในการดูแลอุทยานแห่งชาติมาตั้งเป็นกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช) ได้อพยพชาวบ้านบางกลอยลงมาอยู่ในที่ดินแปลงจัดสรรใหม่ที่บ้านโป่งลึก จำนวน 57 ครอบครัว (ประชากร 391 คน) แต่ที่ดินทำกินใหม่ไม่เหมาะกับการเพาะปลูก และทำให้สูญเสีย วิถีชีวิตของชาวกะเหรี่ยงดั้งเดิม ชาวบ้านส่วนหนึ่งจึงย้ายกลับไปยังพื้นที่เดิม ทำให้ทางราชการดำเนินการผลักดันหรือจับกุมชนกลุ่มน้อยที่บุกรุกพื้นที่อุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน ตามแนวชายแดนไทย – เมียนมา ในเดือนพฤษภาคม 2554 โดยรื้อถอนและเผาทำลายทรัพย์สิน ยุ้งฉางข้าว ของชาวกะเหรี่ยงในพื้นที่แก่งกระจาน ทำให้ชาวบ้านที่ถูกบังคับให้ย้ายลงมา รวมทั้งปู่คออี้ได้รวมตัวกันฟ้องร้องต่อศาลปกครอง คดีหมายเลขดำที่ ส.58 /2555 ต่อมา ในเดือนเมษายน 2557 นายพอละจี รักจงเจริญ หรือ “บิลลี่” ซึ่งเป็นหลานชายของปู่คออี้ และเป็นแกนนำในการแก้ไขปัญหาของชาวบ้านบางกลอยหายตัวไปอย่างลึกลับ
เมื่อวันที่ 13 มีนาคม 2561 ศาลปกครองชั้นต้นมีคำพิพากษาให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน กรณีเจ้าหน้าที่เผาบ้านชาวกะเหรี่ยง คนละ 10,000 บาท แต่ปู่คออี้และชาวบ้าน ไม่มีเอกสารยืนยันการครอบครองที่ดินก่อนประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ ทำให้ไม่มีสิทธิในพื้นที่ ต่อมา เมื่อวันที่ 12 มิถุนายน 2561 ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาแก้คำพิพากษาศาลปกครองชั้นต้น ให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช ชดใช้สินไหมทดแทนเพิ่มให้กับปู่คออี้และชาวบ้านรวม 6 คน เป็นเงิน 51,407 – 45,302 บาท ต่อคน แต่ไม่ให้กลับไปอาศัยทํากินในพื้นที่เดิม
ในการนี้ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติได้ประสานความร่วมมือกับอธิบดีกรมการปกครอง ผู้ว่าราชการจังหวัดเพชรบุรี และนายอำเภอแก่งกระจานให้ดำเนินการตรวจสอบตามพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 และระเบียบสำนักทะเบียนกลาง ว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2535 โดยนำข้อมูลการสำรวจของศูนย์พัฒนาราษฎรบนพื้นที่สูงจังหวัดกาญจนบุรี เมื่อปี พ.ศ. 2528 ที่ระบุว่าปู่คออี้เกิดในประเทศไทย พร้อมทั้งเชิญนายสังวาลย์ อ่อนเผ่า อดีตหัวหน้าศูนย์สงเคราะห์ชาวเขา และอดีตเจ้าหน้าที่ศูนย์สงเคราะห์ชาวเขาที่เดินสำรวจจัดทำทะเบียนประวัติในขณะนั้น และบุคคลในพื้นที่ที่มีอายุ 80 ปีขึ้นไป มาเป็นพยานบุคคล โดยมีหลักฐานภาพถ่ายปู่คออี้ที่ถ่ายร่วมกับบิดาของนายวุฒิ บุญเลิศ ซึ่งเป็นผู้ประสานงานเครือข่ายกะเหรี่ยงเพื่อวัฒนธรรมและสิ่งแวดล้อม เขตงานตะนาวศรี ที่บ้านใจแผ่นดิน เมื่อปี พ.ศ. 2493 และพยานบุคคลที่อยู่ในเหตุการณ์ ดังนั้น จึงถือว่า “ปู่คออี้” เป็นคนไทยดั้งเดิม แต่ตกหล่นการบันทึกชื่อในทะเบียนราษฎร์ สมควรได้รับสัญชาติไทยตามกฎหมาย หลังการตรวจสอบพยานเอกสารหลักฐานและพยานบุคคลเสร็จสิ้นตามกระบวนการทางกฎหมาย ปู่คออี้จึงได้รับการพิจารณารับรองการเป็นพลเมืองสัญชาติไทยและให้เพิ่มชื่อและรายการบุคคลในทะเบียนบ้าน (ทร.14) โดยเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2561 ปู่คออี้ได้ทำบัตรประจำตัวประชาชนครั้งแรก ณ ที่ว่าการอำเภอแก่งกระจาน จังหวัดเพชรบุรี โดยมีนายอำเภอแก่งกระจาน (นายสุธี เล้าสุบินประเสริฐ) และนางเตือนใจ ดีเทศน์ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ในฐานะคณะทำงานด้านสถานะบุคคล สิทธิกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง ร่วมเป็นสักขีพยาน
กรณีที่ 2 ผู้เฒ่าเผ่าอาข่า
จากการสำรวจของมูลนิธิพัฒนาชุมชนและเขตภูเขา (พชภ.) ด้วยการลงพื้นที่ใน 3 จังหวัด ทางภาคเหนือ ใน 6 อำเภอ 32 หมู่บ้าน คือ อำเภอแม่ฟ้าหลวง อำเภอเชียงของ อำเภอเชียงแสน และอำเภอเวียงแก่น จังหวัดเชียงราย อำเภอแม่อาย จังหวัดเชียงใหม่ และอำเภอแม่สะเรียง จังหวัดแม่ฮ่องสอน พบผู้สูงอายุที่มีปัญหาสัญชาติ 1,411 ราย แบ่งเป็น 5 กลุ่ม ประกอบด้วย
1) ผู้สูงอายุที่ถือบัตรสำคัญประจำตัวคนต่างด้าว หรือรอแปลงสัญชาติ จำนวน 176 คน
2) ผู้สูงอายุที่เข้ามาอยู่นาน ถือบัตรรหัสหัว 6 หรือผู้รอยื่นสถานะเข้าเมืองโดยถูกกฎหมาย จำนวน 726 คน
3) ผู้สูงอายุที่ถือบัตรบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน หรือบัตรเลข 0 จำนวน 104 คน
4) ผู้สูงอายุที่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎร จำนวน 376 คน
5) ผู้สูงอายุที่ถือบัตรแรงงานต่างด้าว หรือบัตรเลข 00 จำนวน 29 คน
พบว่ามีอายุตั้งแต่ 50 ปีขึ้นไป ส่วนมากเป็นกลุ่มบุคคลที่ได้อพยพเข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยนานแล้ว แต่ขาดจุดเกาะเกี่ยวกับประเทศต้นทาง แต่มีจุดเกาะเกี่ยวและความกลมกลืนเข้ากับวิถีชีวิต ประเพณีวัฒนธรรมกับรัฐไทย เพราะอยู่ในประเทศไทยมานาน
ปัญหาคือ รัฐมีนโยบายกำหนดให้ผู้สูงอายุที่เคยได้รับการสำรวจได้รับสิทธิอาศัยอยู่ชั่วคราวในประเทศไทยเป็นกรณีพิเศษ ตามมาตรา 17 แห่งพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 แต่ไม่มีการพัฒนาสถานะของกลุ่มผู้สูงอายุเหล่านี้ ทำให้มีสิทธิเพียงการอาศัยอยู่ในประเทศไทยชั่วคราวเท่านั้น แต่ไม่สามารถเข้าถึงสิทธิขั้นพื้นฐานได้ เช่น สิทธิในการเดินทาง การถือครองทรัพย์สิน สิทธิในกระบวนการยุติธรรม สิทธิในการรักษาพยาบาล ฯลฯ
จากการสำรวจยังพบว่า ผู้ที่ถือบัตรประจำตัวคนต่างด้าว เป็นผู้สูงอายุมากที่สุดเกือบ 56 เปอร์เซ็นต์ บางคนอยู่ในประเทศไทยมานานกว่า 30 – 60 ปี โดยถือบัตรประจำตัวคนต่างด้าวเข้าเมืองถูกกฎหมายตั้งแต่ ปี 2546 แต่ไม่สามารถยื่นคำขอแปลงสัญชาติได้ เนื่องจากปัญหาอุปสรรคในเรื่องหลักเกณฑ์รายได้ของผู้ยื่นคำขอสัญชาติ ตามแนวทางประกอบการใช้ดุลพินิจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามมาตรา 9 มาตรา 10 มาตรา 11 และมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 ที่กำหนดว่ากรณีคนต่างด้าวซึ่งเป็นชนกลุ่มน้อยที่จะยื่นคำขอแปลงสัญชาติต้องมีรายได้ไม่ต่ำกว่า 20,000 บาท/เดือน โดยสามารถนำรายได้ของสามีหรือภริยาของผู้ขอแปลงสัญชาติเป็นไทยมารวมกันได้ ต้องมีหนังสือรับรองเงินเดือน/รายได้ และหลักฐานการเสียภาษี เว้นแต่กรณีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ต้องชำระภาษี หลักเกณฑ์ดังกล่าวทำให้ผู้เฒ่าไร้สัญชาติเหล่านี้ไม่สามารถขอมีสัญชาติไทยได้ เพราะส่วนใหญ่เป็นผู้สูงอายุที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม จักสาน มีฐานะยากจน
กรณีผู้เฒ่าไร้สัญชาติกลุ่มหนึ่งที่อำเภอแม่จัน จังหวัดเชียงราย เป็นชาวไทยภูเขาเผ่าอีก้อ หรือ อาข่า ที่เกิดในประเทศไทย เดิมถือบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย (บุคคลบนพื้นที่สูง) แม้จะไม่ปรากฏพยานหลักฐานรับรองการจดทะเบียนการเกิด เนื่องจากเกิดก่อนระบบการทะเบียนราษฎรทั่วไป ตามพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2499 แต่ระเบียบสำนักทะเบียนกลาง ว่าด้วยการพิจารณาลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรให้แก่บุคคลบนพื้นที่สูง พ.ศ. 2543 ข้อ 11 วรรคสาม และวรรคสี่ ซึ่งบัญญัติว่า “...ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าบุคคลที่เกิดในราชอาณาจักรไทยระหว่างวันที่ 10 เมษายน 2456 จนถึงวันที่ 12 ธันวาคม 2515 เป็นบุคคลซึ่งมีสัญชาติไทย เว้นแต่จะพิสูจน์ได้เป็นอย่างอื่น โดยให้สันนิษฐานจากเอกสารหลักฐานต่างๆ ที่ออกโดยส่วนราชการหรือพยานแวดล้อมกรณี โดยอาศัยการพิสูจน์ทางประวัติศาสตร์ภาษาศาสตร์ หรือชาติพันธุ์วรรณา เป็นต้น” ซึ่งจากการตรวจสอบเอกสารหลักฐานที่ออกโดยส่วนราชการ พบว่ามีการบันทึกในแบบพิมพ์ประวัติบุคคลบนพื้นที่สูง จัดทำโดยอำเภอแม่จัน เมื่อปี พ.ศ. 2534 และหลักฐานการสำรวจจากศูนย์พัฒนาและสงเคราะห์ชาวเขา กรมประชาสงเคราะห์ ตามโครงการสำรวจข้อมูลประชากรชาวเขา ปี พ.ศ. 2528 – 2530 ประกอบกับมีพยานบุคคลที่เชื่อถือได้ยืนยันว่าบุคคลเหล่านี้มีสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ เช่น นายธนูชัย ดีเทศน์ อดีตหัวหน้าหน่วยพัฒนาและสงเคราะห์ชาวเขาปางสา ที่เคยปฏิบัติหน้าที่ในการดูแลราษฎรในหมู่บ้านกิ่วสะไต อำเภอแม่จัน จังหวัดเชียงราย ระหว่างปี พ.ศ. 2519 – 2529
จากพยานเอกสารดังกล่าว คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ โดยคณะทำงานด้านสิทธิ ในสถานะบุคคล กลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง ได้ร่วมกับมูลนิธิพัฒนาชุมชนและเขตภูเขา (พชภ.) ซึ่งได้ขอคำแนะนำทางกฎหมายจาก รศ.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ประสานความร่วมมือกับอธิบดีกรมการปกครอง (ร.ต.ท.อาทิตย์ บุญญะโสภัต) และอำเภอแม่จันให้ดำเนินการตรวจสอบคำร้องของกลุ่มผู้สูงอายุดังกล่าว โดยนายอำเภอแม่จัน (นางวันดี ราชชมพู) ในฐานะนายทะเบียนอำเภอแม่จัน ได้รับคำร้องขอลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรไว้ตรวจสอบ ตามพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 และระเบียบสำนักทะเบียนกลาง ว่าด้วยการพิจารณาลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรให้แก่บุคคลบนพื้นที่สูง พ.ศ. 2543 ข้อ 23 เห็นว่าเป็นไปตามหลักเกณฑ์ จึงอนุมัติให้ลงรายการสัญชาติไทย และเมื่อวันที่ 7 ธันวาคม 2561 ได้มอบบัตรประจำตัวประชาชนให้ผู้เฒ่าไร้สัญชาติ ชาวเขาเผ่าอาข่า บ้านกิ่วสะไต หมู่ที่ 19 ตำบลป่าตึง อำเภอแม่จัน จังหวัดเชียงราย จำนวน 8 คน ประกอบด้วย
1) นางจางจ้า เบ่ก่ากู่ อายุ 82 ปี
2) นางหมี่จร เบกากู่ อายุ 88 ปี
3) นางหมี่แผ่ หม่อโป๊ะกู่ อายุ 82 ปี
4) นางวุยแผ่ เบเชะกู่ อายุ 83 ปี
5) นางอาแผ่ จูเปียกู่ อายุ 86 ปี
6) นางหมี่จู เชอมื่อกู่ อายุ 67 ปี
7) นางหมี่เซอ เบเชกู่ อายุ 76 ปี
8) นางห่วยเมียง เบ่ก่ากู่ อายุ 83 ปี
ทั้งนี้ โดยมีนายอำเภอแม่จัน (นางวันดี ราชชมพู) และนางเตือนใจ ดีเทศน์ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ในฐานะประธานคณะทำงานด้านสิทธิในสถานะบุคคล กลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง ร่วมเป็นสักขีพยาน
หลังจากนั้น ในเดือนมกราคม 2562 อำเภอแม่จันได้รับรองความมีสัญชาติไทยให้แก่ผู้เฒ่าบ้านกิ่วสะไต อีก 7 ราย รวมเป็น 15 ราย ดังนี้
1) นางอาเออะ เบเช
2) นางซุงยุง เบชะกู่
3) นางส่อเบอะ เชอมื่อกู่
4) นางโซซูน เบกากู่
5) นางอาโบ เชอมือกู่
6) นางพิตี หม่อโป๊ะกู่
7) นางหมี่เดอ เบเชกู่
จากกรณีตัวอย่างความสำเร็จในการดำเนินการทั้งสองกรณีดังกล่าว เป็นต้นแบบให้ผู้เฒ่าไร้สัญชาติคนอื่น ๆ ที่เกิดในประเทศไทย ใช้เป็นแนวทางในการดำเนินการยื่นคำร้องขอมีสัญชาติไทย รวมทั้งเป็นกรณีศึกษาให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องใช้เป็นแนวทางในการดำเนินการด้วย
3. ข้อเสนอแนะมาตรการและแนวทางในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน
จากประเด็นปัญหาดังกล่าว คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติเห็นสมควรมีข้อเสนอแนะมาตรการและแนวทางในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนต่อกลุ่มชาติพันธุ์และชนพื้นเมืองไร้สัญชาติ โดยเฉพาะกลุ่มผู้สูงอายุ (ผู้เฒ่าไร้สัญชาติ) ที่ต้องใช้หลักเกณฑ์การขอแปลงสัญชาติเป็นไทย โดยเห็นสมควรปรับปรุงแก้ไขแนวทางประกอบการใช้ดุลยพินิจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ตามมาตรา 9 มาตรา 10 และมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติสัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 ดังนี้
3.1 ปรับปรุงเกณฑ์อายุของผู้ขอแปลงสัญชาติ ในกรณีของผู้เฒ่าไร้สัญชาติ จากอายุ 65 ปี เป็นอายุ 60 ปี เพื่อให้สอดคล้องกับพระราชบัญญัติผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 มาตรา 3 นิยามว่า “ผู้สูงอายุ หมายความว่า บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์ขึ้นไป...”
3.2 กำหนดกรอบระยะเวลาที่ชัดเจนในการตรวจสอบความประพฤติของผู้ขอแปลงสัญชาติ โดยการตรวจสอบประวัติอาชญากรรม พฤติการณ์บุคคลและทางการเมือง พฤติการณ์ที่เกี่ยวข้องกับยาเสพติด พฤติการณ์เกี่ยวกับความมั่นคงของชาติ หมายจับจากกองการต่างประเทศ เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาความล่าช้าในกลไกอันกระทบต่อระยะเวลารวมในการพิจารณาคำขอแปลงสัญชาติ
3.3 กำหนดให้นายอำเภอประจำท้องที่สามารถออกหนังสือแสดงการประกอบอาชีพที่ผู้ขอมีภูมิลำเนา หรือประกอบอาชีพอยู่ หรือหนังสือรับรองการจ้างงานจากนายจ้างหรือสถานประกอบการ เพื่อแสดงให้เห็นถึงการประกอบอาชีพที่เป็นหลักฐาน เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นสำหรับคนไร้สัญชาติ ซึ่งบางกรณีกฎหมายไม่เปิดโอกาสให้สามารถขออนุญาตทำงานได้อย่างถูกต้องตามกฎหมายได้ (ปัจจุบันแนวคิดนี้ถูกใช้กับกลุ่มผู้เฒ่าไร้สัญชาติซึ่งขอแปลงสัญชาติแล้ว ซึ่งถือเป็นแนวทางที่ดี) นอกจากนั้น ควรยกเว้นเงื่อนไขหนังสือแสดงการประกอบอาชีพและหนังสือรับรองการจ้างงานให้แก่กลุ่มพระภิกษุสงฆ์ที่ประสงค์จะแปลงสัญชาติเป็นไทย
3.4 กำหนดให้ชนกลุ่มน้อยที่มีรายได้ต่ำกว่าเดือนละ 10,000 บาท สามารถนำรายได้ของสามีหรือภริยามารวมด้วยได้ โดยต้องแสดงหลักฐานหนังสือรับรองเงินเดือนหรือรายได้แล้วแต่กรณี หากไม่มีหลักฐานก็ให้แสดงเอกสารทางบัญชีธนาคาร หรือหลักฐานอื่น ๆ แทนได้ ทั้งนี้ เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพข้อเท็จจริงสำหรับชนกลุ่มน้อยไร้สัญชาติ ซึ่งส่วนใหญ่มีฐานะทางเศรษฐกิจที่ค่อนข้างยากจน เพราะประกอบอาชีพกสิกรรม และ/หรือเกษตรกรรมเป็นหลัก จึงควรยกเว้นเกณฑ์รายได้สำหรับกลุ่มผู้เฒ่าไร้สัญชาติและกลุ่มพระภิกษุสงฆ์ที่ประสงค์จะแปลงสัญชาติเป็นไทย
3.5 กำหนดให้แสดงหลักฐานการเสียภาษีมาแล้วไม่น้อยกว่า 3 ปี เว้นแต่กรณีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์ต้องชำระภาษี นอกจากนี้ ควรเปิดโอกาสให้กลุ่มคนไร้สัญชาติสามารถดำเนินการเสียภาษีย้อนหลังได้
3.6 กำหนดเพิ่มเติมให้สามารถใช้หลักฐานทางทะเบียนประวัติอันแสดงในลักษณะเดียวกันกับใบสำคัญถิ่นที่อยู่และใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวว่าอยู่ในประเทศไทยมาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี และมี ท.ร. 13 หรือหลักฐานอื่น ๆ เพื่อแสดงให้เห็นถึงการตั้งภูมิลำเนาในราชอาณาจักรไทยต่อเนื่องจนถึงวันที่ยื่นคำขอแปลงสัญชาติเป็นไทยไม่น้อยกว่า 5 ปี
3.7 ควรแก้ไขเพิ่มเติมให้มีการกำหนดวิธีการทดสอบความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับประเทศไทยและภาษาไทยที่หลากหลายขึ้น โดยไม่จำเป็นต้องใช้วิธีพูดและฟัง และอาจกำหนดวิธีการเฉพาะสำหรับผู้พิการที่อาจเป็นใบ้หรือหูหนวก และกลุ่มผู้สูงอายุ ควรยกเว้นการร้องเพลงชาติและเพลงสรรเสริญพระบารมี เพื่อสร้างความหลากหลายในการพิสูจน์ความรู้ทางภาษาไทย และกำหนดวิธีเฉพาะผู้พิการทางการพูดและการได้ยินเพื่อไม่ให้เกิดการเลือกปฏิบัติต่อผู้พิการ เช่น การใช้ภาษามือ
3.8 ควรออกแบบเกณฑ์การให้คะแนนกรณีการแปลงสัญชาติเป็นไทย ซึ่งกำหนดคุณสมบัติบังคับ 6 ข้อ ตามผนวก ก. เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงในชีวิตของคนไร้สัญชาติแต่ละกลุ่ม
VIDEO
เรื่องที่ 3 สถานะบุคคลของผู้เฒ่าไร้สัญชาติ